8. 손실보상·토지보상

TOPIC 08 26회 / 10년

8.1. 손실보상의 의의와 헌법적 근거

손실보상: 국가·공공단체가 공공의 필요를 위하여 행하는 적법한 공권력 행사로 사인의 재산권에 가해진 특별한 희생에 대해 행하는 재산적 전보(塡補). 위법행위에 대한 손해배상과 구별되는 행정상 권리구제 제도.

📖 헌법 §23 — 재산권 보장과 손실보상

§23① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.
§23② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다 (사회적 제약).
§23③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

① 손실보상 vs 손해배상

구분	손실보상	손해배상
원인행위	적법한 공권력 행사	위법한 공무 수행
근거법	토지보상법·도시정비법 등 개별법	국가배상법(공무원·영조물)
요건	공공필요 + 재산권 + 특별 희생	공무원 직무 + 고의·과실 + 위법 + 손해
대상	재산상 손실 (정신적 X)	재산 + 정신적 손해 모두
관할	당사자소송 (보상금증감)	민사소송 (국가배상)

8.2. 특별한 희생 vs 사회적 제약 — 경계이론·분리이론

손실보상의 핵심 요건. 헌법 §23②의 사회적 제약(보상 X)과 §23③의 특별한 희생(보상 O)의 구별.

① 구별 기준 — 형식·실질의 종합

기준	내용
형식적 기준	침해 대상의 특정성 — 개별침해(특정인 대상)는 특별 희생, 일반침해(불특정 다수)는 사회적 제약
실질적 기준	침해의 본질·중대성 — 재산권 본질적 내용·수인한도 초과 여부 (목적 위배설·중대성설·보호가치설 등)
판례·통설	형식·실질 기준을 종합 고려

② 경계이론 vs 분리이론

구분	경계이론	분리이론
관계	사회적 제약 ↔ 공용침해는 양적 차이 (정도가 강해지면 전환)	양자는 별개 제도 (입법형식·목적으로 구분)
중점	가치보상(재산 가치)	억제·존속보장(재산 형태)
보상 없는 공용침해	위헌무효 또는 보상 인정	존속보장 침해 → 위헌
대법원·통설	경계이론적 입장	독일 연방헌법재판소 다수설

8.3. 정당한 보상 — 완전보상의 원칙

헌법 §23③의 "정당한 보상" = 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전 보상 (대법원·헌법재판소).
완전보상 = 시가 보상 (시장가격 기준). 다만 토지보상법은 공시지가 기준 + 시점보정 + 개별요인으로 구체화.
헌법재판소 — 토지수용법 §46②(공시지가 기준)는 §23③의 정당보상을 구체화한 것으로 합헌(헌재 89헌마107 등).

8.4. 토지보상법 — 보상의 원칙

정식 명칭: 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」. 손실보상의 일반법.

원칙	조문	내용
사업시행자 보상	§61	공익사업에 필요한 토지등의 취득·사용으로 토지소유자·관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상한다.
사전보상	§62	사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 보상액 전액을 지급해야 한다. 천재지변·시급한 사정 시 예외.
현금보상	§63	원칙 현금. 예외 — 채권보상·대토보상 가능 (요건 충족 시).
개인별 보상	§64	토지소유자·관계인에게 개별 지급 (공유자별 등).
일괄보상	§65	동일 사업지역 내 여러 토지등을 한 사람이 소유하면 일괄 지급.
사업시행 이익과 상계 금지	§66	일부 수용으로 잔여지 가치 상승해도 보상금에서 차감 X.

8.5. 보상의 절차 — §14~§50

단계	주체	주요 행위
① 사업인정	국토교통부장관·시·도지사	고시 — 수용권 발생, 1년 내 협의 X 시 재결 신청 가능 (§19·§23)
② 토지조서·물건조서	사업시행자	토지·물건 현황 조사 + 조서 작성 (§14)
③ 협의	사업시행자 ↔ 토지소유자	보상금·매수 협의 (§16·§17)
④ 수용재결	관할 토지수용위원회	협의 불성립 시 사업시행자가 재결 신청 (§28). 재결로 보상금·수용시기 확정
⑤ 이의재결	중앙토지수용위원회	재결서 정본 받은 날부터 30일 내 이의신청 (§83)
⑥ 행정소송	관할 행정법원	이의재결서 받은 날부터 60일(또는 직접 제기 시 90일) 내 (§85)

① 협의·재결 단계

사업시행자는 사업인정 후 1년 이내에 협의가 성립하지 못하면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청 (§28).
토지수용위원회 — 중앙(국토교통부)·지방(시·도). 사업 규모·범위에 따라 관할 결정.
이의신청 — 재결서 받은 날부터 30일 이내 중앙토지수용위원회에 제기 (§83). 임의절차 — 직접 행정소송 가능.

② 보상금 증감 청구의 소 — §85

토지소유자·관계인이 보상금 증액을, 사업시행자가 보상금 감액을 다투는 경우 → 형식적 당사자소송(보상금 증감의 소).
피고 — 사업시행자 ↔ 토지소유자 (행정청 X). 형식은 항고소송 같지만 실질은 당사자소송.
제기 기간 — 재결서 받은 날부터 90일, 이의재결 거친 경우 이의재결서 받은 날부터 60일.

8.6. 잔여지 수용청구 — §74

일부 수용으로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하기 곤란한 경우 — 토지소유자가 사업시행자에게 잔여지 수용 청구 가능.
잔여지 수용청구는 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐야 효력 (대판 2009두17018).
잔여지 매수청구권 → 협의 → 재결 → 행정소송 순서.

⚖️ 핵심 판례

헌재 89헌마107 (토지수용법 §46② 위헌소원) — 완전보상의 원칙 확립. 정당한 보상은 피수용재산의 객관적 재산가치를 완전 보상하는 것.
대판 2018.7.20. 2015두4044 — 사업시행자의 보상의무는 공법상 채무. 보상금 청구는 당사자소송.
대판 2010.4.8. 2009두17018 — 잔여지 수용청구는 토지수용위원회의 재결을 거쳐 행정소송.
대판 2008.10.23. 2007두6212 — 보상금 증감 청구는 형식적 당사자소송. 피고는 사업시행자(토지소유자가 원고일 때) 또는 토지소유자(사업시행자가 원고일 때).
대판 2022.11.24. 2018두67 전원합의체 — 수용재결 후의 잔여지 손실에 대한 보상은 사업시행자에게 직접 청구 가능. 별도 재결 절차 불요.

⚠️ 자주 틀리는 함정

① "손실보상은 위법한 공권력 행사로 인한 손해의 보상이다." → ❌ 적법한 공권력 행사.
② "정당한 보상은 시가의 일정 비율 보상으로 충분하다." → ❌ 완전보상(객관적 재산가치 전액).
③ "보상금 증감 청구는 항고소송으로 처분청을 피고로 한다." → ❌ 형식적 당사자소송, 피고는 사업시행자.
④ "잔여지 수용청구는 사업시행자에게 직접 청구하면 된다." → ❌ 토지수용위원회의 재결을 거쳐야 (§74, 대판 2009두17018).
⑤ "현금보상이 원칙이므로 채권보상은 절대 불가능하다." → ❌ 요건 충족 시 채권·대토보상 가능 (§63 예외).
⑥ "사전보상 원칙은 어떠한 경우에도 예외가 없다." → ❌ 천재지변·시급한 사정 시 예외 (§62 단서).
⑦ "이의재결은 반드시 거쳐야 행정소송을 제기할 수 있다." → ❌ 임의절차 — 재결에 직접 행정소송 제기 가능 (§85).
⑧ "보상금에서 사업시행 이익(잔여지 가치 상승)을 차감할 수 있다." → ❌ 상계 금지 (§66).
⑨ "사업인정 후 협의기간 제한은 없다." → ❌ 1년 이내에 협의 X 시 재결 신청 (§28).
⑩ "손실보상에는 정신적 손해도 포함된다." → ❌ 재산상 손실만. 정신적 손해는 손해배상의 영역.

📌 대표 출제 (10회 중)

2025-16 (토지보상법) · 2024-10 (손실보상 요건) · 2023-17 (보상금 증감) · 2022 (사전보상) · 2021 (특별 희생) · 2020 (잔여지 수용) · 2019 (보상 절차) · 2018 (정당보상). 매년 출제. 특별 희생 / 정당보상 / 보상 원칙 / 보상금 증감 청구 / 잔여지 수용이 핵심.

출처:

대한민국헌법 §23 / 국가법령정보센터 — 토지보상법(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률) §14·§19·§23·§28·§61~§66·§74·§83·§85
대법원 종합법률정보 — 2015두4044, 2009두17018, 2007두6212, 2018두67(전합) / 헌재 89헌마107