6. 행정절차·송달·청문
6.1. 행정절차법 — 의의와 적용 범위
행정절차법은 처분·신고·확약·행정상 입법예고·행정예고·행정지도 등 행정의 절차에 관한 일반법. 행정의 공정성·투명성·신뢰성 확보 + 국민의 방어권 보장이 핵심 목적.
① 적용 대상 (§3①)
- 처분(가장 빈출), 신고, 확약(§40-2), 입법예고(§41), 행정예고(§46), 행정지도(§48~).
- 다른 법령에 특별 규정이 없는 경우에 적용 — 행정의 일반법.
② 적용 제외 (§3②)
| 호 | 적용 제외 사항 |
|---|---|
| 1·2호 | 국회·법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회 사무 / 감사원 감사 |
| 3호 | 형사·행형(行刑)·보안처분 / 행정심판·행정소송 / 검사 처분 |
| 4호 | 국가안전보장·국방·외교·통일에 관한 사항 |
| 5호 | 외국인의 출입국·난민인정·귀화 (전체 제외 X — 일부 절차 적용) |
| 6호 | 공무원 인사관계 법령에 따른 징계 등 처분 — 단 처분의 사전통지·의견청취·이유제시는 적용 (대법원 판례) |
| 7~9호 | 병역·전시동원·조세·관세·통계 등 (각 개별법 우선) |
6.2. 처분의 사전통지 (§21)
§21① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다 — 1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명·명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실 + 처분의 내용·법적 근거, 4. 의견제출 가능성과 미제출 시 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭·주소, 6. 의견제출기한.
§21③ 의견제출에 필요한 기간은 10일 이상으로 고려하여 정한다.
§21④ 다음 경우 사전통지·의견청취 생략 가능 — 1. 공공의 안전·복리에 긴급, 2. 법령상 일정 처분의 객관적 증명, 3. 사전통지 곤란한 사정이 있는 경우.
§21⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 또는 준사법적 절차로 객관적으로 증명되어 사실의 진실성에 다툼의 여지가 없는 경우 사전통지 없이 처분 가능.
① 적용 대상 — 침익적 처분
- 의무 부과 / 권익 제한 처분에만 적용 (영업정지·면허취소·과징금 등).
- 수익적 처분(허가·인가 부여)은 사전통지 대상 X — 거부처분도 신청자의 권익을 새로 제한하는 게 아니므로 적용 X (판례).
② 의견제출기한 — 10일 이상
- 의견제출 기한은 10일 이상이 되도록 행정청이 고려해 정함 (§21③).
- 의견제출기한·통지내용·법적 근거 등 누락 시 처분 위법 (사전통지 결여로 절차하자).
6.3. 의견청취 — §22
§22① 행정청이 처분을 할 때 다음 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다 — 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정한 경우, 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 3. 인허가의 취소·신분·자격의 박탈·법인이나 조합 등의 설립허가 취소 처분 시 의견제출기한 내에 당사자가 청문을 신청한 경우.
§22② 공청회 개최 — 다른 법령 규정 / 행정청 필요 인정 / 일정 수 이상 당사자 요구.
§22③ 위 청문·공청회를 하지 않는 경우 당사자에게 의견제출 기회를 주어야 한다.
§22④ 당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우 의견청취 생략 가능.
① 의견청취 3종 비교
| 구분 | 청문 | 공청회 | 의견제출 |
|---|---|---|---|
| 방식 | 청문주재자 진행 정식 절차 | 공개적·다수 발언 | 서면 또는 구술 |
| 대상 | 인허가 취소·자격 박탈 등 (당사자 신청 시) | 광범위한 영향 사안 | 그 외 일반 침익처분 |
| 법적 효력 | 강한 절차적 보장 | 강함 | 일반 |
| 위반 시 효과 | 원칙 취소사유 | 취소사유 | 취소사유 |
② 청문 — 인허가 취소 시 강화 (2022 개정)
- 2022년 개정으로 인허가의 취소·신분·자격의 박탈·법인 설립허가 취소 처분 시, 당사자가 의견제출기한 내 청문 신청하면 반드시 청문 실시 의무화 (§22①3).
- 실무 — 영업허가·운전면허 취소 등에서 청문 신청권이 강화됨.
6.4. 처분의 이유 제시 — §23
§23① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다 — 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분, 2. 단순·반복적이거나 경미하여 당사자가 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분할 필요가 있는 경우.
§23② 행정청은 위 2·3호 사유로 이유 제시를 생략한 경우에도 당사자가 요청하면 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
- 취지 — 행정청의 자의적 결정 배제 + 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하기 위함 (대판 2016두45578 등).
- 이유 제시 결여는 원칙 취소사유(절차하자). 다만 처분서 + 관계 법령 + 처분 경위를 종합해 당사자가 이유를 충분히 알 수 있었으면 위법성 X (대판 다수).
- 사후 추완 — 쟁송 제기 전까지만 가능 (하자 치유 법리).
6.5. 처분의 방식 — §24 (문서주의)
- 원칙 — 처분은 다른 법령에 특별 규정이 없는 한 문서로(§24①). 전자문서 포함.
- 예외 — 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우 구술 또는 그 밖의 방법으로 가능. 단 당사자가 요청하면 지체 없이 문서 교부 (§24②).
- 처분서 기재사항 — 처분 행정청, 일자, 근거 법령, 이유, 안내사항(불복방법·기간) 등 (§24·§26).
6.6. 송달 — §14·§15
§14① 송달은 우편·교부·정보통신망 이용으로 한다.
§14② 우편 — 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소.
§14③ 교부 — 수령자에게 직접 교부. 수령확인서 받음.
§14④ 다음 경우 공시송달 — 주소를 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우 / 송달이 불가능한 경우 (관보·공보·게시판 등).
§15① 도달주의: 송달은 송달받을 자에게 도달됨으로써 효력 발생.
§15③ 공시송달: 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 공고일부터 14일이 지난 때 효력 발생.
- 대판 2007.9.21. 2006두20631 — 침익적 처분 시 사전통지 누락은 원칙 취소사유(절차하자).
- 대판 2009.1.30. 2008두16155 — 청문절차를 거쳐야 할 처분에서 청문 누락은 처분 위법.
- 대판 2003.8.19. 2003두425 — 거부처분은 §21의 사전통지 대상이 아니다 (수익적 처분의 거부는 새로 권익 제한 X).
- 대판 2007.9.21. 2006두20631 — 공무원 인사 관련 징계처분에도 행정절차법 일부 적용 (사전통지·이유제시 등).
- 대판 2016.11.9. 2016두45578 — 이유 제시는 처분서·관계 법령·처분 경위를 종합해 당사자가 이유를 알 수 있었으면 위법 X.
- 대판 2007.4.12. 2004두7924 — 협약·합의로 청문절차를 배제할 수 없다 (강행규정).
- ① "행정절차법은 처분에만 적용된다." → ❌ 처분·신고·확약·입법예고·행정예고·행정지도 모두 적용 (§3①).
- ② "공무원 인사관계 법령에 의한 처분은 행정절차법 전체 적용 X이다." → ❌ 일부 적용 (사전통지·의견청취·이유제시 등 — 대판 2006두20631).
- ③ "거부처분도 사전통지 대상이다." → ❌ 거부처분은 §21 사전통지 대상 X (대판 2003두425).
- ④ "의견제출기한은 7일 이상이다." → ❌ 10일 이상 (§21③).
- ⑤ "협약·합의로 청문절차를 배제할 수 있다." → ❌ 강행규정이라 배제 불가 (대판 2004두7924).
- ⑥ "이유 제시 결여는 항상 무효이다." → ❌ 원칙 취소사유. 처분서·법령·경위 종합해 알 수 있었으면 위법 X (대판 2016두45578).
- ⑦ "처분은 반드시 문서로만 가능하다." → ❌ 신속·경미 시 구술 가능. 다만 요청 시 지체 없이 문서 교부 (§24②).
- ⑧ "공시송달은 즉시 효력 발생한다." → ❌ 공고일부터 14일이 지난 때 (§15③).
- ⑨ "청문 신청권은 모든 처분에서 인정된다." → ❌ 인허가 취소·자격 박탈 등 일정 처분에서만 (§22①3).
- ⑩ "당사자가 의견진술 포기를 명시해도 행정청은 의견청취해야 한다." → ❌ 포기 명시 시 생략 가능 (§22④).
- 국가법령정보센터 — 행정절차법 §3·§14·§15·§17·§21·§22·§23·§24·§26·§40
- 대법원 종합법률정보 — 2006두20631, 2008두16155, 2003두425, 2016두45578, 2004두7924