4. 사인의 공법행위 (신청·신고)
4.1. 사인의 공법행위 — 의의와 종류
사인의 공법행위란 행정법 관계에서 사인이 행하는 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 법률행위. 행정행위는 아니지만 행정작용의 절차적 단초가 되며, 그 자체로 공법상 효과를 발생시킨다. 출생·혼인 신고, 건축신고, 인허가 신청, 운전면허 시험 응시, 행정심판 청구 등.
① 자기완결적 vs 행정요건적 구별
| 구분 | 자기완결적 공법행위 | 행정요건적 공법행위 |
|---|---|---|
| 의의 | 사인의 행위만으로 곧바로 공법적 효과 발생 | 사인의 행위가 행정청의 행위(허가·인가·수리)에 대한 요건·동기가 됨 |
| 예 | 혼인·출생신고, 자기완결적 신고, 투표 행위 | 인허가 신청, 수리를 요하는 신고, 동의 |
| 행정청 행위 | 접수만 (수리 X) | 수리·허가 등 행정행위 필요 |
4.2. 신청 — 행정절차법 §17
§17① 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다.
§17② 행정청은 신청에 필요한 구비서류·접수기관·처리기간 등 신청에 필요한 사항을 게시·공표하여야 한다.
§17③ 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 접수를 보류·거부할 수 없다(접수의무).
§17⑤ 행정청은 신청에 구비서류 미비 등 흠이 있을 때 보완할 수 있는 경우 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완을 요구해야 한다.
① 형식 — 문서주의
- 원칙 문서(서면·전자문서). 다른 법령 특별규정·행정청 공시 시 다른 방법 가능.
- 전자문서로 신청 가능 — 행정청이 별도로 정한 경우 외에는 일반화 추세.
② 접수의무 — 행정청은 거부 못함
- 행정청은 적법한 신청을 일단 접수해야 한다. 접수 자체를 거부할 수 없다(§17③).
- 흠이 있어도 보류·거부 X. 보완 가능하면 보완 요구. 흠이 본질적·치유 불가 시에는 거부처분.
③ 보완 요구 (§17⑤)
- 구비서류 미비·기재 누락 등 보완 가능한 흠은 상당한 기간을 정해 보완 요구.
- 보완 요구 없이 즉시 거부하면 절차하자 → 위법.
- 보완 후에도 흠이 치유되지 않으면 거부 가능.
④ 거부처분의 처분성
- 적법한 신청권(법규상·조리상)이 있는 신청에 대한 거부는 거부처분 → 항고소송 대상.
- 신청권 없는 단순 민원 회신은 거부처분 X.
4.3. 신고 — 행정절차법 §40
같은 "신고"라도 법적 성질에 따라 자기완결적 신고와 수리를 요하는 신고로 갈린다. 자기완결적 신고가 원칙, 수리를 요하는 신고가 예외 (대판 2010두14954 전합).
§40① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류·접수기관 등 신고에 필요한 사항을 게시·공표하여야 한다.
§40② 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다: 1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것, 2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것, 3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것.
§40③ 행정청은 ②의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우 지체없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구해야 한다.
§40④ 행정청은 신고인이 ③에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니한 경우 그 이유를 명시해 신고서를 되돌려 보내야 한다.
① 자기완결적 신고 (수리를 요하지 않는 신고)
- 요건을 갖춘 신고서가 접수기관에 도달한 때 신고 의무 이행 + 법적 효과 발생 (§40②).
- 행정청의 수리 행위 불요. 행정청은 형식적 요건만 심사 (실질심사 X).
- 접수 거부 — 법적 의미 없음. 거부에도 불구하고 도달 시 효력 발생 → 수리거부 처분성 부정(원칙).
- 예: 일반 출생·혼인·사망 신고, 의원개설 신고(원칙), 영업신고(법령에 따라).
② 수리를 요하는 신고 (행정요건적 신고)
- 행정청의 수리가 있어야 비로소 신고 효력 발생. 행정청이 실체적 요건을 심사한 후 수리.
- 수리 거부 — 처분성 인정 → 항고소송 대상.
- 예: 인허가의제효 수반 건축신고(2010두14954), 액화석유가스 충전사업 신고, 일부 영업신고.
③ 자기완결적 vs 수리를 요하는 신고 비교
| 구분 | 자기완결적 신고 | 수리를 요하는 신고 |
|---|---|---|
| 효력 발생 | 도달 시 (§40②) | 수리 시 |
| 심사 범위 | 형식 요건만 | 형식 + 실체 요건 |
| 수리 거부 처분성 | 원칙 X | O (항고소송 가능) |
| 건축법상 위치 | 일반 건축신고 | 인허가의제효 수반 건축신고 |
| 판례적 위상 | 원칙 | 예외 (개별법으로 명시) |
- 대판 2011.1.20. 2010두14954 전원합의체 (건축신고불가취소) — 일반 건축신고는 자기완결적 신고이지만, 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리해야 하는 수리를 요하는 신고로 본다. 자기완결적 신고가 원칙·수리를 요하는 신고가 예외임을 명시.
- 대판 2010.11.18. 2008두167 전원합의체 (건축신고 수리거부) — 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고에 대한 수리거부는 항고소송의 대상이 되는 처분이다.
- 대판 2008.6.12. 2007두1767 — 신청에 흠이 있는 경우 행정청은 보완 가능한 흠이라면 상당한 기간을 정해 보완 요구해야 하며, 보완 요구 없이 한 거부처분은 절차 하자로 위법.
- 대판 2017.2.9. 2014두43264 — 신고가 자기완결적인지 수리를 요하는지의 판단은 관련 법령의 규정과 그 취지에 따라 개별적으로 정해진다. 단순한 명칭("신고")만으로 일률 결정 X.
- 대판 2018.10.25. 2018두44302 — 적법한 신고에 대해 수리를 거부한 경우, 그 거부가 처분성을 가지면 신고인은 항고소송으로 다툴 수 있다.
- ① "모든 신고는 도달 시 효력 발생." → ❌ 수리를 요하는 신고는 수리 시 효력 (예: 인허가의제 건축신고).
- ② "자기완결적 신고의 수리거부도 항고소송 대상이다." → ❌ 원칙적으로 처분성 X (이미 도달 시 효력 발생).
- ③ "행정청은 신청에 흠이 있으면 즉시 거부할 수 있다." → ❌ 보완 요구 의무 (행정절차법 §17⑤·§40③).
- ④ "건축신고는 모두 자기완결적이다." → ❌ 인허가의제효 수반 건축신고는 수리를 요하는 신고 (대판 2010두14954 전합).
- ⑤ "수리를 요하는 신고가 원칙이고 자기완결적 신고가 예외이다." → ❌ 자기완결적이 원칙, 수리를 요하는 신고가 예외.
- ⑥ "신청은 반드시 서면으로만 가능하다." → ❌ 전자문서 포함. 다른 법령·공시로 다른 방법 가능 (§17①).
- ⑦ "행정청은 적법한 신청도 접수를 거부할 수 있다." → ❌ 접수의무 (§17③) — 보류·거부 금지.
- ⑧ "신고가 자기완결적인지는 명칭(신고)으로 결정된다." → ❌ 법령의 규정·취지에 따라 개별 판단 (대판 2014두43264).
- 국가법령정보센터 — 행정절차법 §17(처분의 신청), §40(신고)
- 대법원 종합법률정보 — 2010두14954(전합), 2008두167(전합), 2007두1767, 2014두43264, 2018두44302