20. 행정계획
TOPIC 205회 / 10년
20.1. 행정계획의 의의·기능
행정계획: 행정주체가 일정한 행정활동을 위한 목표를 설정하고 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정하여 장래의 일정 시점의 질서를 실현하기 위한 활동기준 또는 그 설정행위. 도시계획·국토종합계획·예산계획 등 현대 행정의 핵심 도구.
① 행정계획의 기능
- 목표 제시 — 장래의 행정 목표 명확화 (방향성).
- 수단 조정 — 관련 수단의 종합 + 균형(자원 배분).
- 예측가능성 — 국민·이해관계인의 활동 예측 가능.
- 형성·구속력 — 후속 처분(인허가)에 영향, 공익 우선 형성.
20.2. 행정계획의 종류
| 분류 기준 | 유형 | 예 |
|---|---|---|
| 대국민 구속력 | 구속적 계획 | 도시·군관리계획, 국토종합계획, 도시계획시설결정 |
| 비구속적 계획 | 경제개발 5개년 계획, 도시기본계획, 광역도시계획 | |
| 강제성 | 법정계획 | 법령에 근거 — 도시·군관리계획 |
| 임의계획 | 법령 근거 X — 정책방향 제시 등 | |
| 대상 범위 | 종합계획 | 국토종합계획, 도시기본계획 |
| 부문계획 | 교통계획, 환경계획, 수도정비계획 |
20.3. 행정계획의 처분성
- 구속적 행정계획 — 처분성 ○ → 항고소송 가능.
- 비구속적 행정계획 — 처분성 X — 행정 내부 지침이라 항고소송 X.
| 계획 | 처분성 | 판례 |
|---|---|---|
| 도시·군관리계획결정 | O — 권리·의무 직접 규제 | 대판 1982.3.9. 80누105 |
| 도시계획시설결정(도로·공원 결정) | O | 판례 다수 |
| 지구단위계획결정 | O | 판례 |
| 도시기본계획 | X — 행정 내부 지침 | 대판 2002.10.11. 2000두8226 |
| 광역도시계획·국토종합계획 | X (원칙) | 판례 |
20.4. 계획재량 — 형성의 자유
- 계획재량(형성의 자유) — 행정주체가 행정계획을 수립·결정할 때 갖는 광범위한 재량. 일반 재량행위의 재량보다 더 넓은 형성권.
- 이유 — 계획은 미래 지향적 + 다양한 이익 조정 필요 + 가치 판단 → 입법자가 행정에 광범한 형성 자유 부여.
- 다만 무제한 X — 형량명령으로 통제.
20.5. 형량명령 — 계획재량의 통제
형량명령: 행정계획 수립·결정 시 관련 이익을 정당하게 형량할 의무. 독일에서 발전 → 우리 판례 수용. 계획재량의 사법적 통제 핵심 법리.
① 형량의 단계
| 단계 | 요구 |
|---|---|
| ① 형량 자체 | 관련 이익을 형량할 것 — 형량 결여 시 형량 흠결 |
| ② 형량 대상 | 마땅히 고려할 이익을 모두 포함 — 누락 시 형량 누락 |
| ③ 형량 평가 | 이익의 가치를 정당하게 평가 — 과소·과대 평가 시 오평가 |
| ④ 형량 균형 | 이익 간 비례 조화 — 균형 결여 시 오비례 |
② 형량 하자의 효과
- 각 단계에서 하자 발생 시 행정계획은 위법 → 항고소송 대상(구속적 계획에 한함).
- 판례 — 형량 자체 결여, 형량 대상 누락, 형량 결과 정당성·객관성 결여 시 위법.
20.6. 계획보장청구권 — 신뢰보호
- 행정계획에 대한 신뢰가 침해된 경우 — 사정변경·법령변경에 의한 계획 변경은 원칙 가능. 다만 특별한 사정·신뢰 강도에 따라 보호.
- 계획보장청구권 — 일반적으로 부정. 다만 구체적 처분이 결합된 경우 보호 가능.
⚖️ 핵심 판례
- 대판 1982.3.9. 80누105 — 도시계획결정의 처분성 인정 효시 판결. 개인의 권리·법률상 이익을 구체적으로 규제 → 항고소송 대상.
- 대판 2002.10.11. 2000두8226 — 도시기본계획은 처분성 X — 행정 내부 지침이라 직접 권리·의무에 영향 X.
- 대판 1996.11.29. 96누8567 — 형량명령 확립 — 계획재량은 광범위한 형성권이지만 정당한 이익 형량 의무가 있고, 형량 결여·누락·정당성 결여 시 위법.
- 대판 2021.7.29. 2021두33593 — 산업단지개발계획 — 형량 하자가 있을 때 행정계획 결정은 위법으로 취소 가능.
- 대판 2007.4.12. 2005두1893 — 행정계획 변경 시 신뢰보호 한계 — 사정변경·법령변경에 따른 변경 가능. 다만 정당한 신뢰가 있는 경우 보호.
⚠️ 자주 틀리는 함정
- ① "모든 행정계획은 처분성이 인정된다." → ❌ 구속적 계획(도시관리계획)만 처분성 — 도시기본계획·광역계획은 X.
- ② "도시기본계획에 항고소송 가능하다." → ❌ 처분성 X(대판 2000두8226).
- ③ "계획재량은 행정청의 자유로운 결정이라 사법심사의 대상이 아니다." → ❌ 형량명령으로 통제 — 형량 하자 시 위법.
- ④ "형량명령은 형량 자체만 하면 충족된다." → ❌ 형량 자체·대상·평가·균형 4단계 모두 정당해야.
- ⑤ "행정계획 변경은 절대 신뢰보호 대상이다." → ❌ 사정변경·법령변경 시 변경 가능 — 다만 특별한 신뢰는 보호.
- ⑥ "계획재량은 일반 재량행위의 재량과 동일하다." → ❌ 더 광범위한 형성권. 다만 형량명령이 별도 통제.
- ⑦ "도시계획시설결정은 처분성이 없다." → ❌ 처분성 O — 항고소송 대상.
- ⑧ "비구속적 계획에 대해서도 위법성을 다툴 수 있다." → ❌ 처분성 X → 항고소송 X(원칙). 후속 처분에서 다툴 가능.
📌 대표 출제 (10회 중)
2025-4 (행정계획) · 2024-17 (계획재량) · 2023 (처분성) · 2022 (형량명령). 매년 1회 정도 출제. 처분성 / 계획재량·형량명령 / 도시계획 vs 도시기본계획이 핵심.
출처:
- 국가법령정보센터 — 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 / 도시·군관리계획 결정
- 대법원 종합법률정보 — 80누105, 2000두8226, 96누8567, 2021두33593, 2005두1893