21. 제재처분
21.1. 제재처분의 의의
제재처분(행정기본법 §2 5호): 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분(단 행정상 강제는 제외). 인허가 정지·취소·등록 말소·영업소 폐쇄·과징금(영업정지 갈음) 등이 대표적.
① 제재처분과 다른 제재 수단의 구별
| 구분 | 제재처분 | 행정형벌 | 과태료 | 행정상 강제 |
|---|---|---|---|---|
| 대상 | 의무 위반·불이행 | 의무 위반·불이행 | 경미한 위반 | 의무 불이행 |
| 주체 | 행정청 | 법원 | 행정청 → 법원 | 행정청 |
| 목적 | 제재(과거 처벌) | 형사처벌 | 질서 유지 | 장래 의무이행 확보 |
| 예 | 인허가 취소·정지·과징금 | 벌금·징역 | 과태료 | 대집행·이행강제금 |
21.2. 제재처분의 기준 — 행정기본법 §22
§22① 제재처분의 근거가 되는 법률에는 제재처분의 종류·상한·하한·구체적 기준 등을 명확하게 규정해야 한다.
§22② 행정청은 재량이 있는 제재처분을 할 때에는 다음 사항을 종합적으로 고려해야 한다 — 1. 위반행위의 동기·목적·방법·결과, 2. 위반행위의 횟수(상습 여부), 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(부당이득 발생 여부 등).
- 제재처분 양정 시 — 비례원칙(§10) + 평등원칙(§9) + 자기구속(재량준칙) 모두 적용.
- 형평·균형 결여 시 재량의 일탈·남용 → 위법.
21.3. 제재처분의 제척기간 — 행정기본법 §23 (5년)
§23① 행정청은 법령등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 제재처분(인허가의 정지·취소·철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금)을 할 수 없다.
§23② 다음 어느 하나에 해당하는 경우에는 ①을 적용하지 않는다 —
1. 거짓이나 부정한 방법으로 인허가를 받거나 신고를 한 경우
2. 당사자가 인허가·신고의 위법성을 알고 있었거나 중대한 과실로 알지 못한 경우
3. 정당한 사유 없이 행정청의 조사·출입·검사를 기피·방해·거부하여 제척기간이 지난 경우
4. 제재처분을 하지 아니하면 국민의 안전·생명 또는 환경을 심각하게 해치거나 해칠 우려가 있는 경우
① 적용 대상 제재처분 (§23①)
- 인허가의 정지·취소·철회.
- 등록 말소.
- 영업소 폐쇄.
- 영업정지를 갈음하는 과징금.
- ※ 본래(부당이득 환수) 과징금은 §23 제척기간 적용 X — 별도 규정.
② 제척기간 vs 행정심판·소송 제소기간
| 구분 | 제재처분 제척기간 | 행정심판 청구기간 | 행정소송 제소기간 |
|---|---|---|---|
| 의미 | 행정청이 제재처분 가능한 기간 | 국민이 제재처분 다투는 기간 | 국민이 제재처분 다투는 기간 |
| 기간 | 5년(§23) | 안 날 90일 / 있은 날 180일 | 안 날 90일 / 있은 날 1년 |
| 기산점 | 위반행위 종료일 | 처분 안 날·있은 날 | 처분 안 날·있은 날 |
21.4. 제재처분과 형사처벌 — 이중처벌금지 X
- 제재처분은 행정처분, 형사처벌은 형벌 — 질적 차이로 병과 가능(통설·헌재).
- 예 — 음주운전 시 형사처벌(벌금·징역) + 면허취소(제재처분) 동시 가능.
21.5. 제재처분의 효과·승계
- 제재 효과의 승계 — 인허가 양수인이 양도인의 제재 사유를 승계하는지 — 개별법 별도 규정.
- 판례 — 영업양도 시 양도인의 위반사유를 양수인에게 제재처분으로 승계하려면 법률 명문 근거 필요(대판 다수).
- 헌재 2003.7.24. 2001헌가25 — 제재처분(과징금) + 형사처벌 병과 — 행정 vs 형사 질적 차이로 이중처벌금지 X.
- 대판 2010.4.8. 2009두17018 — 제재처분은 재량행위(원칙) — 비례·평등 등 위반 시 일탈·남용으로 위법.
- 대판 2003.10.23. 2003두8005 — 제재처분 시 위반행위 동기·내용·기간·결과를 종합 고려 — 형평성 결여 시 재량 일탈.
- 대판 2017.5.31. 2017두34087 — 제재처분 양정에서 부당이득·재발 가능성도 고려 요소.
- ① "제재처분에는 행정상 강제(대집행 등)도 포함된다." → ❌ 행정기본법 §2 5호는 행정상 강제 제외.
- ② "제재처분 제척기간은 10년이다." → ❌ 5년(§23①).
- ③ "제척기간은 위반행위가 있은 날부터 기산한다." → ❌ 위반행위가 종료된 날부터(§23①).
- ④ "거짓·부정한 방법으로 인허가를 받은 경우에도 5년 제척기간이 적용된다." → ❌ 예외 — 적용 X(§23②1호).
- ⑤ "제재처분과 형사처벌의 병과는 이중처벌금지 위반이다." → ❌ 행정 vs 형사 — 병과 가능(헌재 2001헌가25).
- ⑥ "제재처분 양정은 행정청의 자유로운 결정이라 사법심사 X." → ❌ 비례·평등·자기구속으로 통제 — 일탈·남용 시 위법.
- ⑦ "본래 부당이득 환수 과징금에도 §23 5년 제척기간이 적용된다." → ❌ 영업정지 갈음 과징금만 적용 — 본래 과징금은 별도.
- ⑧ "영업양도 시 양도인의 제재 사유는 자동으로 양수인에게 승계된다." → ❌ 법률 명문 근거가 있어야 승계.
- 국가법령정보센터 — 행정기본법 §2 5호·§22·§23
- 대법원 종합법률정보 — 2009두17018, 2003두8005, 2017두34087 / 헌재 2001헌가25