행정법총론 요약노트

1.1. 행정행위의 본질

① 개념과 5요소

행정행위란 행정청이 법 아래에서 구체적 사실에 관한 법집행으로서 행하는 권력적·단독적·외부적 공법행위(강학상 개념). 행정의 가장 핵심적인 행위형식이며 항고소송의 대상이 되는 처분 개념과 깊이 결합된다.

• ① 행정청: 국가·지방자치단체의 권한 있는 기관. 권한을 위탁받은 사인은 공무수탁사인.
• ② 구체적 사실에 관한 법집행: 일반·추상적 규율(법규명령·행정규칙)과 구별.
• ③ 권력적·단독적: 행정청이 일방적으로 결정 — 공법상 계약(쌍방)과 구별.
• ④ 외부적 효과: 행정 내부 효력만 갖는 행정규칙·내부지시는 제외.
• ⑤ 공법행위: 사법(私法) 영역에서의 행정작용은 제외.

② 행정행위와 처분의 관계

• 강학상 행정행위 ⊂ 실정법상 처분 — 처분이 더 넓다. 행정행위 + 거부처분 + 권력적 사실행위 + 일반처분(예: 도로통행금지) 등 포함하는 쟁송법상 개념.
• "이에 준하는 행정작용"의 외연은 판례가 점진적으로 확대해 옴 (예: 일반처분, 행정계획결정 일부).

③ 다른 행정작용과의 구별

1.2. 행정행위의 분류

① 법률행위적 행정행위 / 준법률행위적 행정행위

전통적 분류. 효과의사 표시 여부가 기준. 효과의사를 표시하면 법률행위적, 표시 없이 일정한 정신작용에 법이 효과를 부여하면 준법률행위적.

② 기속행위 vs 재량행위

• 기속행위: 법령이 요건과 효과를 일의적으로 정해 행정청에 판단여지가 없는 행위. 요건 충족 시 반드시 발급.
• 재량행위: 법령이 효과 선택의 자유를 부여한 행위. 결정재량(할 것인가) + 선택재량(어떻게 할 것인가).
• 구분 기준 — 판례는 법령의 문언·취지·목적·당해 행위의 성질을 종합 고려해 개별·구체적으로 판단.

③ 재량의 일탈·남용 (행정소송법 §27)

④ 수익적·침익적·복효적

복효적 행정행위에서 제3자의 원고적격은 법률상 보호되는 이익이 있을 때만 인정. 단순한 사실상 이익·반사적 이익으로는 X.

⑤ 그 밖의 분류

1.3. 행정행위의 효력

① 6대 효력 개관

② 공정력

• 공정력: 행정행위에 위법한 하자가 있더라도 권한 있는 기관(처분청·행정심판위원회·법원)에 의해 취소되기 전까지 일단 유효한 것으로 통용되는 힘.
• 근거 — 명문 규정 X. 행정의 안정성·실효성 확보를 위한 정책적 산물(통설).

• 적용 범위: 취소할 수 있는(단순 위법) 행정행위에만 인정. 무효는 처음부터 효력 X → 공정력 X.
• 사실행위·법규명령·사법행위에는 인정되지 않음.

③ 선결문제 (공정력의 한계)

선결문제: 어떤 소송에서 본안 심리의 전제로 행정행위의 위법·무효 여부 판단이 필요한 경우의 처리.

④ 구성요건적 효력 / 불가쟁력 / 불가변력

• 구성요건적 효력: 행정행위가 유효하게 존재하는 한 다른 국가기관(처분청 외 다른 행정청·법원)은 그 존재·내용을 존중·구속됨. 다른 기관 판단의 구성요건이 됨.
• 공정력 vs 구성요건적 효력 — 인적 범위가 다름이 다수설(이원설). 일원설은 양자를 같은 효력으로 봄.
• 불가쟁력: 제소기간 도과 또는 쟁송 모두 거친 경우, 상대방·이해관계인이 더 이상 다투지 못함.
• 불가변력: 행정청 스스로도 직권취소·변경 못함. 모든 행정행위에 인정 X. 준사법적 행정행위(행정심판 재결, 토지수용재결, 합격자 결정 등)에 한정.

⑤ 자력집행력·제재력

• 자력집행력: 의무 부과 행정행위가 이행되지 않을 때 행정청이 법원 판결 없이 직접 강제. 별도 법적 근거(행정대집행법, 국세징수법 등) 필요.
• 제재력: 의무 위반에 대해 행정형벌(징역·벌금) 또는 행정질서벌(과태료). 죄형법정주의·과태료법정주의 적용.
• 두 효력 모두 개별 법률의 근거 필요 — 행정행위 자체에서 도출 X.

1.4. 효력발생요건 (성립 vs 효력)

행정행위는 성립한 것만으로는 효력이 없다. 통지(송달)되어야 효력이 발생한다.

1.5. 인허가의제 (행정기본법 §24~§26)

인허가의제: 하나의 인허가(주된 인허가)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 다른 인허가(관련 인허가)를 받은 것으로 보는 제도. 창구 일원화·민원 부담 경감을 위한 행정 효율 장치. 행정기본법 §24~§26 일반조항 신설(2023.3.24. 시행) 전에는 개별 법률(주택법·국토계획법 등)에 산재.

① 법적 성질 — 절차집중설(통설·판례)

• 절차집중설: 의제는 절차의 간소화일 뿐, 관련 인허가의 실체적 요건까지 면제하는 것은 아니다 (다수설·판례).
• 실체집중설(소수설): 절차+실체 모두 의제. 통설 아님.
• 판례 — 주된 인허가 행정청은 관련 인허가의 실체적 요건도 심사해야 한다.

② 절차 — 행정기본법 §24

③ 효과 — 행정기본법 §25

④ 사후관리 — 행정기본법 §26

2.1. 취소 vs 철회 — 개념 구별

행정행위의 효력을 사후적으로 소멸시키는 두 제도. 하자의 유무·시점이 결정적 기준.

2.2. 직권취소 vs 쟁송취소

같은 "취소"라도 주체와 절차가 다르다 — 9급 빈출 비교 포인트.

2.3. 직권취소 — 행정기본법 §18

① 별도 법적 근거 불요 (통설·판례)

• 처분청은 처분에 하자가 있는 경우 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다 (대판 86누664). 행정기본법 §18은 이 통설·판례를 명문화.
• 다만 수익적 행정행위에 대해서는 신뢰보호·비례원칙·이익형량 의무로 사실상 제한.

② 수익적 행정행위 직권취소의 제한 — 이익형량

• 수익적 행정행위 직권취소 시 공익상 필요가 당사자가 입을 기득권 침해·신뢰보호·법률생활 안정 등 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에만 가능 (대판 86누664 등 확립 판례).
• 이익형량을 현저히 결여하면 재량의 일탈·남용 → 위법.
• 당사자 귀책사유(부정 신청·중대한 과실)가 있으면 신뢰보호 약화 → 자유롭게 취소 가능 (행정기본법 §18② 단서).

2.4. 철회 — 행정기본법 §19

① 철회 사유 — 3가지 정형화

② 철회권의 제한

• 수익적 행정행위 철회 시 이익형량 의무 (§19②). 직권취소와 동일한 비교형량 법리.
• 당사자 신뢰가 보호할 가치가 있고, 공익이 신뢰침해를 정당화하지 못하면 철회 위법.
• 처분에 부관(철회권 유보)이 붙은 경우 — 철회 사유 발생 시 신뢰보호 약화.

③ 철회의 효과

• 원칙 장래효: 철회 시점부터 장래에 향하여 효력 소멸. 그 전 효력은 유효하게 존속.
• 예외 — 법률 또는 처분 시 명시한 경우에 한해 소급효 가능.

2.5. 취소·철회의 비교 종합

3.1. 행정소송의 종류 (§3·§4)

행정소송은 항고소송 / 당사자소송 / 민중소송 / 기관소송 네 종류 (§3). 그중 항고소송이 가장 빈출.

3.2. 항고소송 3종 비교

3.3. 대상적격 — 처분 (§2·§19)

① 처분성 인정·부정

② 거부처분의 처분성

• 거부처분이 처분으로 인정되려면 — ① 신청한 행위가 공권력 행사일 것, ② 법규상·조리상 신청권이 있을 것, ③ 신청자에 대한 효과 발생.
• 법규상·조리상 신청권 없는 단순 민원 회신은 거부처분 X.

③ 재결의 처분성

• 재결 자체에 고유한 위법(주체·절차·형식·내용)이 있을 때만 재결취소소송 가능 (§19 단서).
• 그렇지 않으면 원처분주의 — 원처분에 대해 항고소송 제기.

3.4. 원고적격 (§12)

① 법률상 이익의 의미 — 판례

• 판례 — "법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 포함되지 않는다."
• 반사적 이익(법률이 보호하지 않는 단순 사실상 이익)은 원고적격 X.

② 제3자의 원고적격

3.5. 피고적격 (§13)

• 원칙: 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다 (§13①).
• 권한이 다른 행정청에 승계된 경우 — 승계 행정청.
• 처분 후 폐지·해체된 경우 — 당해 사무가 귀속되는 행정청.
• 합의제 행정기관 — 그 위원회 자체(공정거래위원회·중앙노동위원회 등).
• 대통령 처분 — 소관 장관 등 법률이 정한 자가 피고 (국가공무원법 §16②).
• 지방의회 처분 — 지방의회장(의장)이 피고.

3.6. 제소기간 (§20)

• 처분청이 잘못 통지(예: 행정심판 청구기간을 잘못 알림) — 그 통지에 따른 기간이 적용되어 당사자가 보호된다 (대판 2008두15596 등).
• 무효확인소송에는 제소기간 제한 X (§38). 단 행정심판을 먼저 거친 경우는 §20 적용.
• 부작위위법확인소송도 원칙 제소기간 X.

3.7. 항고소송의 효력 (§29·§30)

4.1. 사인의 공법행위 — 의의와 종류

사인의 공법행위란 행정법 관계에서 사인이 행하는 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 법률행위. 행정행위는 아니지만 행정작용의 절차적 단초가 되며, 그 자체로 공법상 효과를 발생시킨다. 출생·혼인 신고, 건축신고, 인허가 신청, 운전면허 시험 응시, 행정심판 청구 등.

① 자기완결적 vs 행정요건적 구별

4.2. 신청 — 행정절차법 §17

① 형식 — 문서주의

• 원칙 문서(서면·전자문서). 다른 법령 특별규정·행정청 공시 시 다른 방법 가능.
• 전자문서로 신청 가능 — 행정청이 별도로 정한 경우 외에는 일반화 추세.

② 접수의무 — 행정청은 거부 못함

• 행정청은 적법한 신청을 일단 접수해야 한다. 접수 자체를 거부할 수 없다(§17③).
• 흠이 있어도 보류·거부 X. 보완 가능하면 보완 요구. 흠이 본질적·치유 불가 시에는 거부처분.

③ 보완 요구 (§17⑤)

• 구비서류 미비·기재 누락 등 보완 가능한 흠은 상당한 기간을 정해 보완 요구.
• 보완 요구 없이 즉시 거부하면 절차하자 → 위법.
• 보완 후에도 흠이 치유되지 않으면 거부 가능.

④ 거부처분의 처분성

• 적법한 신청권(법규상·조리상)이 있는 신청에 대한 거부는 거부처분 → 항고소송 대상.
• 신청권 없는 단순 민원 회신은 거부처분 X.

4.3. 신고 — 행정절차법 §40

같은 "신고"라도 법적 성질에 따라 자기완결적 신고와 수리를 요하는 신고로 갈린다. 자기완결적 신고가 원칙, 수리를 요하는 신고가 예외 (대판 2010두14954 전합).

① 자기완결적 신고 (수리를 요하지 않는 신고)

• 요건을 갖춘 신고서가 접수기관에 도달한 때 신고 의무 이행 + 법적 효과 발생 (§40②).
• 행정청의 수리 행위 불요. 행정청은 형식적 요건만 심사 (실질심사 X).
• 접수 거부 — 법적 의미 없음. 거부에도 불구하고 도달 시 효력 발생 → 수리거부 처분성 부정(원칙).
• 예: 일반 출생·혼인·사망 신고, 의원개설 신고(원칙), 영업신고(법령에 따라).

② 수리를 요하는 신고 (행정요건적 신고)

• 행정청의 수리가 있어야 비로소 신고 효력 발생. 행정청이 실체적 요건을 심사한 후 수리.
• 수리 거부 — 처분성 인정 → 항고소송 대상.
• 예: 인허가의제효 수반 건축신고(2010두14954), 액화석유가스 충전사업 신고, 일부 영업신고.

③ 자기완결적 vs 수리를 요하는 신고 비교

5.1. 하자의 의의

행정행위가 적법·유효하게 성립·발효하기 위한 요건(주체·내용·절차·형식)을 갖추지 못한 상태. 그 정도에 따라 무효(중대 + 명백)와 취소사유(그 외 위법)로 갈린다. 부당(단순 합리성 결여)은 행정심판 대상은 되지만 행정소송 대상은 아님.

5.2. 무효 vs 취소 — 중대명백설

• 중대성 — 위반된 법규의 목적·성질·기능, 침해의 정도가 본질적인지 판단.
• 명백성 — 일반인의 객관적 인식 기준에서 누구라도 알 수 있는 정도. 외관상 분명히 위법함이 드러나야 함.
• 두 요건은 병렬적 충족 — 어느 하나라도 결여되면 무효 X (단순 취소사유).

5.3. 하자의 유형 (4대 요건별)

① 절차하자 — 원칙 취소사유

• 청문·의견청취 누락(행정절차법 §22 위반) — 원칙 취소사유(대판 다수). 단 본질적 절차의 전면 누락은 무효 가능.
• 이유제시(행정절차법 §23) 결여도 원칙 취소사유. 사후 추가는 한정된 경우만 인정.

5.4. 하자의 승계

선행 처분의 하자(불가쟁력 도과 후)가 후행 처분에 승계되어, 후행 처분을 다투면서 선행 처분의 위법을 주장할 수 있는지 — 빈출 핵심 쟁점.

① 판단 기준

② 핵심 판시 — 대판 1994.1.25. 93누8542

③ 무효 선행처분의 후행 영향

• 선행처분이 당연무효이면 — 별개 효과라도 후행처분에 영향. 무효는 처음부터 효력이 없으므로.
• 중대명백설로 무효 인정되면 후행처분의 전제가 무너져 후행도 위법.

5.5. 하자의 치유

성립 당시 하자가 있었으나 사후에 그 원인을 보완하여 적법한 행위로 다루는 제도. 행정의 무용한 반복 회피 + 법적 안정성 보호 목적.

① 인정 범위

• 원칙 — 형식·절차하자에 한해 예외적 인정. 내용하자는 치유 X.
• 예: 이유제시 누락 → 사후 추완으로 치유 가능 (대판 다수).
• 치유는 당사자의 권익을 침해하지 않는 범위에서만.

② 무효는 치유 불가

• 중대·명백한 무효는 처음부터 효력이 없으므로 사후 치유 불가능 (다수설·판례).
• 치유는 취소사유가 있는 행정행위에만.

③ 치유의 시기·효과

• 시기 — 쟁송 제기 전까지(다수설·판례). 쟁송 제기 후의 추완은 치유 X.
• 효과 — 소급: 처음부터 적법한 행위였던 것과 같이 취급.

5.6. 하자의 전환

위법한 행정행위를 다른 적법한 행정행위로 전환하여 효력을 유지시키는 제도. 예: 무효인 광업권 설정행위를 토지점용허가로 전환. 통설·판례는 매우 제한적으로만 인정.

• 요건 — ① 두 행위가 요건·목적이 유사, ② 당사자에게 불이익 X, ③ 행정청의 의도가 합치.
• 치유 vs 전환 — 치유는 같은 행위의 적법화, 전환은 다른 행위로 변경.